26日，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。如此重大的政策调整落地，有何意义？面对未来可能出现的诸多矛盾交织、多种风险叠加的复杂局面，我们如何保持清醒头脑，进行更为深入、细致的工作？本文对此进行了解读。

26日，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（以下简称《统筹管理办法》）和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（以下简称《调剂管理办法》），自印发之日起施行。

 《统筹管理办法》要求，跨省域补充耕地国家统筹要坚持耕地占补平衡县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，合理控制补充耕地国家统筹实施规模。要坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，以土地利用总体规划及相关规划为依据，以土地整治和高标准农田建设新增耕地为主要来源，确保统筹补充耕地数量不减少、质量不降低。

 《统筹管理办法》明确，要根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治和高标准农田建设新增耕地潜力等，分类实施补充耕地国家统筹。补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金，资金收取标准应综合占用耕地的类型、粮食产能和区域经济发展水平等因素确定。收取的跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于补充耕地任务；其余部分由中央财政统一安排使用。

 《调剂管理办法》指出，“三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。国家下达调剂任务，确定调剂价格标准，统一资金收取和支出。

 《调剂管理办法》强调，开展节余指标跨省域调剂要落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，加强土地利用总体规划和年度计划统筹管控，维护群众权益和土地市场秩序。帮扶地区要把决胜全面小康、实现共同富裕摆在更加突出位置，落实好帮扶责任。深度贫困地区要把握地域差异，注重保护历史文化和自然风貌，因地制宜实施复垦。

 《调剂管理办法》提出，有关部门根据有关省（区、市）经济发展、土地利用和贫困人口等情况，报经国务院同意，将跨省域调剂节余指标任务下达有关省（区、市）。财政部统一收取帮扶省份调剂资金，统一拨付深度贫困地区所在省份。调剂资金支出要优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设等。

 《调剂管理办法》要求，节余指标跨省域调剂涉及调整规划耕地保有量、建设用地规模的，要及时做好台账管理，并在新一轮土地利用总体规划编制时统筹解决。要建立节余指标调剂监管平台，拆旧复垦安置方案和建新方案应实时备案，做到上图入库、数量真实、质量可靠，确保拆旧复垦安置和建新精准落地。

新政策有何意义？

权威解读

董祚继认为，《统筹管理办法》明确了建设占用耕地跨省域补充的国家统筹措施，《调剂管理办法》建立了增减挂钩节余指标的跨省域调剂机制。其共同之处，就是在确保耕地数量不减少、质量不降低的基础上，将指标调剂收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。这既是我国土地管理制度的又一重大创新，也是实施脱贫攻坚工程和乡村振兴战略的有力举措，具有“一石多鸟”的重要作用。

01有利于保护生态环境

经过长期开垦，我国耕地后备资源日益枯竭，京津沪及部分东部省份尤甚。近年来一些地方为改善生态环境，加快了退耕还林还草步伐，同时为了落实耕地占补平衡任务，不得不继续开垦了一些坡地、滩涂。调整耕地占补平衡政策，允许耕地后备资源严重匮乏、补充能力确实不足的直辖市和省，申请在国家统筹下跨省域补充耕地，可有效解决边退耕、边开垦的矛盾，防止毁林毁草开垦和滩涂围垦，推进山水林田湖草整体保护、系统修复，具有显著的生态效益。

02有助于改善农村生产生活条件

近年来，各地大力推进农村土地整治，有序推进增减挂钩，有效改善了农业生产条件和农村人居环境。未来实施跨省域补充耕地国家统筹的来源，将主要是土地整治和高标准农田建设新增耕地，这为深入推进土地整治和高标准农田建设创造了重要条件。同时，实行增减挂钩节余指标跨省域调剂，将进一步显化土地级差收益，为增减挂钩的深入开展提供了更大动力。两大举措相结合，将进一步推动农村生产生活条件的改善。

03可有效增加农业农村投入

近两年，允许贫困地区增减挂钩节余指标在省内和对口支援省份间有偿调剂，一些省份跨县市落实耕地占补平衡，产生的指标调剂收益成为农村建设资金的重要来源；由于收益稳定，一些金融机构也积极参与。未来随着两大举措的落地，除指标调剂收益可以直接增加脱贫攻坚和乡村振兴的资金投入外，还可以吸引更多金融资本、社会资本进入，从而有效拓宽农业农村投入渠道。

04可有力促进区域之间共同发展

实施两个跨省域土地指标调剂，对于经济相对发达地区，可以缓解耕地占补平衡压力，拓展建设发展空间，保障重大项目及时落地。而对于经济相对落后地区，则可以获得可观的转移支付，夯实农业农村发展基础，并为特色小镇、田园综合体等建设提供支持，从而发挥地区之间资金资源互补作用，促进共同发展。

从根本上说，两大举措通过建立合理的经济调节机制，为区域间、城乡间要素有序流动和平等交换提供了重要载体，是深化土地供给侧结构性改革的重要行动，也是贯彻落实协调发展、绿色发展、共享发展的务实之举。

坊间观点

财经作者塞冬分别用一句话总结了两项新规：

☑ 耕地指标可以在国家统筹管理下跨省“买卖”

☑ 深度贫困地区多余的建设用地指标可以在国家统筹管理下“卖给”帮扶他们的发达地区

换句话说就是：“地票”制度推向了全国。

耕地指标从发达省市向人口密度低、有开垦潜力的省区转移，而建设用地指标从偏远的贫困地区向发达地区转移。

发达地区可以突破耕地红线和规划建设用地的约束，向落后地区购买指标用于扩大建设用地规模，从而容纳不断增长的人口居住和产业发展需求。

01土地资源错配矛盾有望缓解

长期以来，我国土地分配上的根本矛盾是：穷省市地多人少，富省市地少人多。

有工作的地方没房住、没就业的地方空房多，严重的土地资源错配，就是我国城乡当前面临的普遍状况。

一边划定“耕地红线”、严格限制大城市用地规模，另一边则是偏远农村宅基地盖满砖混大独栋。

在大城市周边划定耕地红线，表面上保护了耕地，实际上却是将人口逼回老家占用更多的耕地修建平时少有人住的大房子。

平原地区农村占地情况。北到燕山，南到长江，东到大海，西到太行，基本都是如下的高密度村镇用地。

分散的、低密度的、常住人口稀少的农村大院，占据了我国城乡建成区面积的75%，而常住人口只有42%，且还在以每年超过1%的速度降低，造成了极大的土地浪费。

02特大城市用地“紧箍咒”能否解除？

而2005年颁布的《全国土地利用总体规划2006-2020》，基本锁死了我国耕地的减少空间。以京沪为代表的特大城市，从2005年开始城市建成区的扩张戛然而止。

一方面，人口在快速膨胀，而另一方面，用于满足新增人口居住、既有人口改善的住宅用地，和各类商业/商务用地，大都只能在既有建设用地中挖潜解决。

将工业用地变为商业、住宅用地，拆迁近郊/城中村、建设高密度住宅，就成为京沪过去十多年来在空间被“锁死”情况下继续容纳人口和产业的主要途径。

京沪各自的新版总体规划（—2035年），都规定了建设用地负增长的目标。也就是说，京沪未来的空间还将继续被锁死。

这就像一个空心铁球，大家挤在里面，玩的是一个零和游戏，你多一套房，我就少一套房，你多一平米，我就少一平米——展开一场赤裸裸的生存空间争夺战。

小地方的情况则相对好不少，特别是中西部地区的三、四、五线城市，为了对他们进行扶持，通常批准了远多于它们当前发展水平的建设用地指标。而由于缺乏产业，小城市大量的新区、工业园建设后处于半闲置状态，住宅/写字楼空置率畸高。是继续这样错配资源，让特大城市居民持续煎熬，让农村和小县城接着修建空房子，还是应当做出一些改变？

03中国土地分配制度向市场化迈进

根据新规，耕地的跨省有偿调配成为可能，人口流失的贫穷地区也没必要再保留太多的建设用地指标。而极其缺地的发达地区，则能用“加倍补偿”的形式，从贫穷地区购得更多的生存空间。

这应该是近20年来，中国土地分配制度向市场化方向所迈出的最大一步。

如果这两个新政真正得到了有效实施，那么其造成的影响也将是很显然的：

☑大城市土地供给有序增加，住房供给提升，房价回归理性。

☑ 偏远农村、乡镇、县城的人口继续向上迁移，下层人民更容易在工作地立足。

☑ 贫穷地区获得一笔发达地区的“买地转移支付”，扶贫工作拿到一波真金白银。

☑ 二、三线城市的领导恐怕将会“跑步进京”竞争买地配额，用来做大城市规模、以容纳更多产业和人口，向“准一线城市”发起进军。

重庆在这方面已经给我们做了个很好的示范。在“地票”制度下，重庆偏远农村的建设用地指标可以被腾挪到主城区，从而为主城区提供了大量的住房供给，这让重庆的房价在很长一段时间内保持稳定。

02如何保障政策落地？

董祚继认为，天下没有免费的午餐。如此重大的政策调整落地，诸多矛盾交织、多种风险叠加的复杂局面也将不期而至，需要我们保持清醒头脑，进行更为深入、细致的工作。

01坚持服务“三农”的政策定位

实施两个跨省域土地指标调剂，要坚持以维护农民土地权益为根本，把握强农惠农的政策取向。跨省域统筹调剂规模要适度，以不影响调出地区可持续发展为前提，避免透支资源谋求一时的增长；统筹调剂收益要合理，体现先富带动后富、城市支持农村的方针，加大对贫困地区和贫困人口的扶持力度；收益使用要合规，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，绝不可截留挪用；项目安排和实施都要坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、决策权、监督权。

02坚持节约优先、保护优先

要坚持和落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，以自然资源和国土空间高质量开发利用推动经济高质量发展。对于指标调入地区来说，节约集约用地的要求不能因此打任何折扣。须知，收取跨省域补充耕地资金和指标调剂资金的目的在于控制建设扩张、约束占用耕地，而绝不能将其变成扩大建设用地、大量占用耕地的工具。对于指标调出地区来说，要严格控制未利用土地开发，将工作重心转向土地整治和高标准农田建设，绝不能片面追求指标收益而随意扩大土地开发规模；农村建设用地整治要注重保护传统文化和自然风貌，严防大拆大建。

03坚持严格监管、有序推进

实施两个跨省域土地指标调剂，影响面广、关系复杂，尽管有一定的前期试验基础，但在全国范围推开还须强化全局观念、风险意识和底线思维，绷紧监管之弦，防止盲目推进。同时，要切实加强土地利用总体规划管控和年度计划调节，严格国土空间用途管制，维护土地开发利用良好秩序；加强项目全程动态监管，严格落实在线报备和平台监管制度，做到可追溯、可跟踪、可核实。要严格责任考核追究制度，确保中央政策在执行中不变形、不走样。

对于新组建的自然资源部来说，眼下可谓百端待举，而落实好两大举措应是重中之重。中央高度重视，社会充满期待，我们没有理由不把这件大好事办好。

03附：新政策细则分析

《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》划重点如下：

（一）耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充。

（二）资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。重大建设项目原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域。

解读：缺地的直辖市可以直接申请“买地”，缺地的省只有“重大建设项目”才能申请“买地”。

运用经济手段约束耕地占用，发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，建立收益调节分配机制，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

解读：发达地区有钱没地，贫困地区有地没钱，双方平衡一下。

经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。

解读：“买地”费 = （耕地基准价 + 粮食产能价） * 省份调节系数。

（一）基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。

（二）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。

（三）根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。

一档地区：北京、上海，调节系数为2；

二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5；

三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1；

四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；

五档地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为0.5。

解读：京沪买地价格 = （10万/20万（水田）  + 2万 * 亩产（每百公斤））*2。按最贵的水田和产量最高的“超级稻”（亩产1000公斤）计算，也只需要（20万+20万）*2=80万一亩耕地，每平米1200多元。

跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务；其余部分由中央财政统一安排使用。

解读：缺地省市“买地”的钱，全部用于脱贫攻坚。一部分直接给“卖地”省份，一部分由中央财政统一安排。

国土资源部做好国家统筹涉及省份耕地变化情况台账管理，在新一轮土地利用总体规划编制或实施期内适时按程序调整有关省份规划耕地保有量。

解读：“买地”的地区，在下一次编制规划时，就可以下调耕地指标了。

《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》划重点如下：

本办法所称城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）由国家统筹跨省域调剂使用。 

解读：深度贫困县用不完的土地指标，可以由国家统筹调节“卖给”别的省使用。

主要帮扶省份应当全额落实调入节余指标任务，鼓励多买多用。鼓励其他有条件的省份根据自身实际提供帮扶。

解读：富裕地区应该多买多用被帮扶对象的土地指标。

人均城镇建设用地水平较低、规划建设用地规模确有不足的，可以使用跨省域调剂节余指标少量增加规划建设用地规模，并在新一轮土地利用总体规划编制时予以调整。增加的规划建设用地规模原则上不得用于特大城市和超大城市的中心城区。

解读：“买地”的地区，在下一次编制规划时，就可以上调建设用地指标了（但不得用于特大城市中心城区）。

国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。

解读：建设用地买卖价格由国家统一制定，京沪每亩要出70万，约1050元一平米。